25 marca 2015

Porozumienia między regionalnymi portami lotniczymi a przewoźnikami

Dyskusja związana z funkcjonowaniem regionalnych portów lotniczych w Polsce, zwłaszcza z ich finansowaniem w obliczu zmniejszającego się ruchu lotniczego w niektórych obiektach (np. Łódź, Szczecin czy Lublin), odnotowywanego mimo globalnego wzrostu ilości pasażerów obsługiwanych przez porty lotnicze, powraca z dużą regularnością.
 

1.

Pomijając w tym miejscu kwestię ekonomicznej racjonalności obecnie istniejącej sieci portów lotniczych, istnieją poważne prawne (i polityczne) kontrowersje związane z narzędziami, które władze samorządowe i wspomniane regionalne porty lotnicze mogą wykorzystywać w celu "przyciągnięcia" przewoźników. Zagadnienie jest szczególnie aktualne w związku z końcem działalności Eurolotu.

Jednym z elementów owej kontrowersji, której występowanie nie jest ograniczone do Polski i dotyczy większości krajów Unii Europejskiej, jest kwestia prawnej klasyfikacji i dopuszczalności działań podejmowanych przez port lotniczy polegających na przyznawaniu preferencyjnych stawek liniom lotniczym (na ogół niskokosztowym). Porozumienia na podstawie, których funkcjonują wspomniane preferencyjne stawki, skonstruowane są w całej Europe według następującego schematu: Przewoźnik otrzymuje rabat opłat lotniskowych (wysokość jest tajemnicą handlową, ale jest skorelowana z wolumenem pasażerów) a w zamian zobowiązuje się do wykonywania określonej ilości operacji do ustalonych miejsc. Stosowane są także rozwiązania, których modelowy przykład stanowi porozumienie między portem lotniczym w Bratysławie a linią Ryanair, gdzie system poprzez progresję rabatów został zaprojektowany w ten sposób, żeby promować otwieranie nowych połączeń.

Na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że naszkicowana powyżej praktyka stanowi naturalne, czysto biznesowe działanie dwóch przedsiębiorstw ustalających warunki kontraktu handlowego. Twierdzenie jest prawdziwe w sytuacji, gdy port lotniczy jest ekonomicznie samowystarczalny. Natomiast problem pojawia się gdy obiekt operuje poniżej progu rentowności i przez to uzależniony jest od tzw. pomocy operacyjnej - wsparcia pokrywającego koszty bieżącej działalności. Można powiedzieć, że wówczas faktycznie państwo udziela wspomnianych rabatów (warunek przypisania środków państwu jest niezbędny dla stwierdzenia wystąpienia pomocy publicznej). Podejście było do pewnego stopnia zrozumiałe w środowisku prawnym poprzedzającym wprowadzenie reformy unijnego systemu pomocy publicznej (kwiecień 2014) gdzie pomoc operacyjna była nie tylko formalnie dopuszczalna, ale dominowało łagodne podejście do jej stosowania, skutkujące tym, że w skali Unii Europejskiej rozpowszechnienie tego rodzaju interwencji było duże.  

Zwraca w tym kontekście uwagę, że badania wpływu subwencji na zachowanie przedsiębiorstw wskazują możliwe zagrożenie związane z eliminacją ryzyka biznesowego, jako determinanty w procesach decyzyjnych zarządów. W powyższej sytuacji, efektywność zarządu, wysokość zysku czy straty portu lotniczego była bez znaczenia, gdyż państwo zawsze utrzymywało obiekt "na powierzchni". Wobec tego nieistnienie ryzyka rozumiane, jako możliwość uniknięcia negatywnych skutków błędnej decyzji dotyczącej kursu przedsiębiorstwa tworzyć może fałszywie rozumiane poczucie komfortu, które z kolei sprzyja podejmowaniu nieprzemyślanych decyzji i oferowaniu szczególnie atrakcyjnych z perspektywy przewoźnika stawek, niemających ekonomicznej racji bytu. Dodatkowo formalnie odrębną, ale nierozerwalnie związaną kwestią jest polityczny odbiór takiej polityki cenowej portu utrzymywanego za pieniądze podatników.

2.

Zasada inwestora rynkowego jest kluczowa dla prawnej klasyfikacji udzielania przez port lotniczy przewoźnikom szczególnie dużych rabatów. Stanowi narzędzie umożliwiające dokonanie rozgraniczenia między zaangażowaniem zasobów państwowych stanowiących pomoc publiczną, która musi podlegać co do zasady notyfikacji i zatwierdzeniu przez Komisję Europejską, a zwykłymi racjonalnymi ekonomicznie inwestycjami szeroko pojętych struktur państwowych. Państwo może występować na rynku nie tylko jako regulator ale również w roli regularnego uczestnika życia gospodarczego poprzez przedsiębiorstwa publiczne. Z perspektywy unijnego prawa konkurencji struktura właścicielska nie ma znaczenia. Jeżeli mamy do czynienia z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, to zarówno te prywatne jak i publiczne podlegają dokładnie takim samym prawom i obowiązkom. 

W celu sprawdzenia, czy zaangażowanie środków publicznych satysfakcjonuje przesłanki zasady inwestora rynkowego, przeprowadza się test oparty na teoretycznym scenariuszu, gdzie hipotetyczny racjonalny prywatny inwestor angażuje swoje zasoby na zasadach analogicznych jak podmiot państwowy, którego działania analizuje się pod kątem występowania pomocy publicznej. Jeżeli badanie wykaże, że dana inwestycja byłaby akceptowalna dla wspomnianego prywatnego inwestora operującego wyłącznie w oparciu o przesłanki natury ekonomicznej, wówczas nie będzie stanowić pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 TFUE. Test musi uwzględniać wszystkie parametry danej operacji związane nie tylko z wysokością wykorzystanych środków ale między innymi oczekiwaną stopą zwrotu, okresem amortyzacji czy poziomem ryzyka.

W praktyce decyzyjnej Komisji dotyczącej badaniu wsparcia dla regionalnych portów lotniczych dominowało łagodne podejście do zasady inwestora rynkowego, zgodnie z którym każde zmniejszenie strat operacyjnych obiektu stanowiło działanie racjonalne ekonomicznie. Stosowana argumentacja była następująca: Nawet jeżeli port lotniczy jest nierentowny i funkcjonuje dzięki pomocy operacyjnej, to rabaty opłat lotniskowych dzięki którym przewoźnik zdecyduje się rozpocząć operacje do/z obiektu wypełnią przesłanki ekonomicznej racjonalności, bo dzięki temu zmniejszeniu ulegną straty ponoszone przez port. Nie miało znaczenia, czy będący skutkiem zawarcia porozumienia przyznającego rabat opłat lotniskowych, wzrost ruchu lotniczego, pozwalał portowi wypracować zysk. Jeżeli mimo tego obiekt pozostawał nierentowny, wówczas i tak uznawano wypełnienie przesłanek testu inwestora rynkowego.

Uwzględniając, że porozumienia zawierane były na zasadzie braku wyłączności, KE nie uznawała też, że złamany został zakaz dyskryminacji, gdyż potencjalnie każdy inny przewoźnik mógłby skorzystać z preferencyjnych stawek. Faktem jest, że tylko operator niskokosztowy, mógłby operacyjnie uzasadnić określoną działalność pozostawało bez znaczenia.

Zasadniczy mankament takiej interpretacji tkwił w niewystarczającym uwzględnieniu strony przychodowej portu lotniczego. Jeżeli obiekt kwalifikował się do otrzymywania pomocy operacyjnej, a oferowane rabaty poprzez przyciągnięcie ruchu lotniczego zmniejszały, ale nie likwidowały straty, to i tak dla władz publicznych konsekwencją jest utrzymanie subsydiowania. Wydaje się, że rozumowanie obarczone było pewnym błędem metodologicznym, gdyż zakładało, że obiekt mimo ujemnego wyniku finansowego ma stabilną sytuację, gdyż może oprzeć się na zasobach państwowych.  

3.

Najnowsze decyzje dotyczące niewielkich regionalnych portów lotniczych we Francji - Angoulême (Angoulême - Cognac International Airport); Pau Pyrénées i Nîmes (Nîmes-Alès-Camargue-Cévennes Airport) będące pierwszymi rozstrzygnięciami wydanymi pod rządami nowych, zreformowanych zasad wsparcia dla portów lotniczych i przewoźników stanowią odejście od powyższej interpretacji. W każdej z tych trzech spraw przedmiotem badania Komisji były właśnie preferencyjne stawki opłat lotniskowych. Po raz pierwszy legalność rozwiązań w tym zakresie została zakwestionowana i nakazano przewoźnikom (Ryanairowi i Transavii) zwrot nienależnie otrzymanego wsparcia zakwalifikowanego jako pomoc publiczna.

Jednym z kluczowych elementów reformy zasad wsparcia dla przewoźników i portów lotniczych jest docelowa rezygnacja z udzielania wzmiankowanej pomocy operacyjnej. Okoliczność, która okazała się decydująca dla kształtu rozstrzygnięcia w powyższych decyzjach. Można powiedzieć, że konieczność dostosowania się do działalności na zasadach rynkowych wymusiła zmianę standardu testu inwestora rynkowego. Jeżeli port lotniczy ma ostatecznie utrzymywać się z własnych przychodów, to działanie powodujące zmniejszenie strat, ale w znacznej mierze irrelewantne dla ogólnego wyniku finansowego, w szczególności dla przekroczenia progu rentowności, nie wydaje się mieścić w kategoriach racjonalności gospodarowania. Właśnie taka interpretacja znalazła zastosowanie w trzech wspomnianych decyzjach, gdzie Komisja wskazała w szczególności na brak biznesplanu obiektu, pozwalającego wykazać związek preferencyjnych warunków tworzonych konkretnemu operatorowi z poprawą jego wyników finansowych. Komisja argumentowała, że racjonalność finansowa środka nie może zostać właściwie oceniona bez umieszczenia go w szerszym kontekście perspektywy finansowej i strategicznej wizji rozwoju przedsiębiorstwa. Element ten nie występował we wcześniejszych decyzjach, gdzie również stosowany był test inwestora rynkowego. 

4.

Otwartym pozostaje pytanie, czy bardziej restrykcyjne kryteria aplikacji tytułowej zasady inwestora rynkowego oznaczają początek nowej linii wykładni wpisującej się w cele modernizacji zasad udzielania pomocy publicznej. Zakładając odpowiedź twierdzącą, możliwą konsekwencją będzie ograniczenie krytykowanej praktyki angażowania publicznych zasobów w tworzenie preferencyjnych warunków dla przewoźników niskokosztowych w sposób mający negatywne skutki dla ogólnej konkurencyjności sektora.  

Jednocześnie nowe podejście wprowadza większą przejrzystość w wydatkowaniu środków publicznych, ale nie likwiduje podstawowego problemu, jakim jest niewielki ruch lotniczy obsługiwany przez niektóre regionalne porty lotnicze, niepozwalający tym obiektom osiągnąć rentowność. W Polsce ten problem ma trzy zasadnicze aspekty, w których przeplatają się czynniki prawne, ekonomiczne i polityczne:

Pierwszy dotyczy sytuacji, kiedy region, który obsługuje port lotniczy ma wystarczający potencjał biznesowy, żeby przewoźnicy zdecydowali się na rozpoczęcie i prowadzenie operacji na komercyjnych zasadach. Można argumentować, że w takiej sytuacji ingerencja władz publicznych jest w ogóle niepotrzebna, gdyż cel jakim jest w kontekście opisywanego zagadnienia rentowność portu zostanie osiągnięty przy pomocy nieskorygowanego mechanizmu rynkowego. Pomijając w tym miejscu kwestię analizy jak głęboko państwo powinno ingerować w rynek w ramach realizacji swojej polityki gospodarczej, można przyjąć, że dla linii lotniczej wejście na niewielkie i niesprawdzone rynki wiązać się będzie z określonym ryzykiem biznesowym, co będzie stanowić czynnik odstraszający, nawet jeżeli przyszłe trasy miałyby okazać się ostatecznie opłacalne. W takiej sytuacji rozwiązaniem jest pomoc na rozpoczynanie nowych połączeń. Wsparcie powinno mieć charakter bodźcowy i ulegać stopniowej regresji wraz z wzrostem ruchu i przychodów, ponieważ trasa musi okazać się docelowo żywotna ekonomicznie (beneficjent pomocy zobowiązuje się jednocześnie do utrzymania oferowania po zakończeniu finansowania).
 

Drugi aspekt związany jest z założeniem, że istnieją trasy, których obsługa służy interesowi publicznemu. Innymi słowy dane połączenie jest niezbędne społeczności, ale brak jest mechanizmu rynkowego pozwalającego na komercyjne utrzymanie oferowania przy jednoczesnym utrzymaniu przystępnego poziomu cen. Rozwiązaniem jest tutaj obowiązek użyteczności publicznej (PSO). Jest wątpliwe, czy rzeczywiście trasy z nałożonym zobowiązywaniem mogłyby być decydujące dla pozytywnego wyniku finansowego portu. Natomiast system PSO jest skonstruowany w sposób dający praktycznie całkowita swobodę państwom członkowskim, więc można przewidywać, że w skali Europy "zakręcenie kurka" finansowania dla portów spowoduje wzrost zastosowania tego narzędzia. Ma ono role do odegrania, ale z pewnością nie jest panaceum pozwalającym pobudzić ruch lotniczy we wszystkich sytuacjach (choć jednocześnie system jest bardzo podatny na "nadużycia"). 

Z tym wiąże się trzeci aspekt problemu - najprostszy prawnie i ekonomicznie, ale najbardziej wrażliwy politycznie. Docelowe zakończenie przyznawania pomocy operacyjnej i ogólnie bardziej rygorystyczne podejście do oceny zgodności wsparcia z rynkiem wewnętrznym (w które wpisują się trzy wspomniane decyzje) sprawie, że w pewnych przypadkach osiągnięcie przez port lotniczy dodatniego wyniku finansowego będzie niemożliwe. Jeżeli więc pozbawiony publicznej "kroplówki" obiekt nie będzie w stanie na siebie zarobić stanie przed perspektywą ogłoszenia upadłości i zakończenia działalności.

A zatem ogólna logika reformy polegająca na przeniesieniu punktu ciężkości działań władz publicznych w stronę wykorzystania narzędzi bezpośrednio stymulujących ruch lotniczy, a nie przekierowania strumienia finansowania pośrednio przez port, nie jest tożsama z petryfikowaniem sytuacji sztucznego utrzymywania portów niemających ekonomicznej racji bytu. Takie jest przynajmniej założenie reformy dające się dodatkowo zdekodować z argumentacji zastosowanej w decyzjach w tytułowych sprawach. Natomiast nie można ulegać nadmiernemu optymizmowi, gdyż regulacje w zakresie pomocy na otwieranie nowych połączeń, a już w szczególności dotyczące PSO wymagają dopracowania i zagadnienia z tym związane nie są pozbawione kontrowersji. Do tego wprowadzane w przeszłości reformy polegające na zaostrzeniu kryteriów przyznawania pomocy publicznej w różnych sferach były stopniowo łagodzone (vide stosowanie Pakietu Altmark). Dlatego stwierdzenie, że utrzymywanie "lotnisk widm" ulegnie zakończeniu jest z pewnością zbyt daleko idące, ale jednocześnie wprowadzenie większej przejrzystości w relacjach finansowych na linii port - linia, gdzie wykorzystywane są publiczne środki, ocenić należy pozytywnie.  

Autor: dr Jakub Kociubiński, 
Katedra Prawa Międzynarodowego i Europejskiego Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytet Wrocławski