12 kwietnia 2014

Nowe unijne zasady udzielania pomocy publicznej portom lotniczym i przewoźnikom lotniczym - Analiza wytycznych Komisji Europejskiej w kontekście Polski - Część I (Wprowadzenie)

Ze względu na duże zaangażowanie władz publicznych w budowę, rozbudowę i operacje portów lotniczych dobre rozeznanie w unijnych regułach dotyczących przyznawania pomocy publicznej ma ogromne znaczenie praktyczne. Ujawniło się to boleśnie w związku z negatywną decyzją Komisji Europejskiej (KE) nakazującej zwrot nienależnie przyznanej pomocy portowi lotniczemu Gdynia-Kosakowo.

Jednym z elementów szerokiego programu reformy unijnego systemu pomocy publicznej (SAM – State Aid Modernisation) są wytyczne w sprawie pomocy publicznej dla portów lotniczych i przewoźników lotniczych. Wytyczne wprowadzają istotne zmiany w zasadach finansowania, dlatego biorąc pod uwagę znaczenie zagadnienia, zasadnym wydaje się rozpocząć prezentacje najważniejszych punktów reformy.

Chcąc poddać analizie najnowsze wytyczne Komisji dotyczące: pomocy na budowę, rozbudowę i działalność bieżąca portów lotniczych oraz określające wsparcie dla przewoźników otwierających nowe trasy należy wskazać na trzy bardzo ważne okoliczności, które często bywają pomijane:

  • Tytułowe wytyczne mają charakter tzw. „miękkiego prawa”, co znaczy, że stanowią jedynie wskazanie, w jaki sposób KE będzie interpretować przepisy regulujące pomoc publiczną. Traktatowa podstawa pomocy publicznej dla portów lotniczych (Art. 107 ust. 3 lit. c TFUE) wskazuje, że KE ma szeroki margines swobody podczas decydowania, czy zaakceptować daną pomoc. Przez to tym istotniejsze staje się notyfikowanie pomocy KE i rozpoczęcie udzielania wsparcia dopiero po wydaniu pozytywnej decyzji (prawo EU przewiduje pewne wyjątki od tego obowiązku). Brak zgłoszenia jest sam w sobie naruszeniem prawa unijnego, ale nie przesądza o nielegalności samej pomocy. Natomiast biorąc pod uwagę dużą swobodę interpretacyjną w aplikowaniu wytycznych, może pojawić się sytuacja negatywnej decyzji nakazującej zwrot pomocy w sytuacji, kiedy inwestycja już się rozpoczęła. Co oczywiście pociąga za sobą szereg negatywnych konsekwencji (także w zakresie odpowiedzialności urzędników z odpowiedzialnością karną włącznie),
  • Finansowe zaangażowanie władz publicznych w konstrukcje i operacje portów lotniczych może przybierać różne formy, jeśli chodzi o wykorzystanie instrumentów prawnych. Należy jednak bardzo wyraźnie zaznaczyć, ze nie ma to znaczenia z perspektywy badania tych środków pod kątem występowania pomocy publicznej (w rozumieniu prawa UE) i jej dopuszczalności. Unijna koncepcja pomocy publicznej ma charakter obiektywny. Oznacza to, ze analizuje się skutki, jakie dany środek państwowy wywiera a nie jego konstrukcję prawną. Innymi słowy, to nie państwa decydują, czy dany środek stanowi pomoc publiczną. Nie ma także znaczenia deklarowany cel zaangażowania publicznych zasobów. Państwa nie mogą wiec skutecznie wyłączyć dany środek spod unijnego reżimu kontroli pomocy publicznej argumentując, że zasoby służą nie wsparciu przedsiębiorstwa, ale maja inne cele jak np. rozwój regionalny, ochronę środowiska etc.
  • Jednocześnie pomoc publiczna obejmować może wyłącznie aktywności mające charakter ekonomiczny. W prawie UE są one definiowane bardzo szeroko (funkcjonalnie) i obejmują każde oferowanie towarów i/lub usług na rynku, niezależnie, czy jest to dzielność prowadzona dla zysku. A zatem wszystkie inwestycje, które wiążą się z podstawową działalnością portu lotniczego, jak np. rozbudowa drogi startowej, terminala etc. klasyfikowane są, jako majce charakter gospodarczy/ekonomiczny i przez to znajdują się w sferze objętej prawem pomocy publicznej. Tylko aktywności zarezerwowane (wyłącznie) dla władzy publicznej jak np. lotniskowa straż pożarna, służba celna nie są uznawane za gospodarcze. I w tych obszarach unijne prawo pomocy publicznej nie znajdzie zastosowania.

Są to okoliczności, które należy bezwzględnie uwzględnić podczas decyzji dotyczącej zaangażowania publicznych środków w port lotniczy i to zarówno na szczeblu lokalnym i centralnym. Prawo UE nie czyni rozróżnienia na poszczególne części składowe szeroko pojętego aparatu administracyjnego, posługując się jedynie określeniem „Państwo Członkowskie”. Co oznacza, że odpowiedzialność za stosowanie unijnych reguł pomocy publicznej (w ogóle całego prawa UE) spoczywa na każdej jednostce (gminie, województwie etc.), która w konkretnej sytuacji decyduje się udzielić wsparcia.



Kolejny artykuł przybliży szczegółowe zagadnienia związane z unijnymi zasadami finansowania infrastruktury lotniskowej zarówno w zakresie konstrukcji nowego portu lotniczego (w tym w ramach przejmowania lotniska wojskowego i jego adaptacji) jak i modernizacji/rozbudowy już funkcjonującego obiektu.



dr Jakub Kociubiński

[kociubinski.jakub@prawo.uni.wroc.pl]

Katedra Prawa Międzynarodowego i Europejskiego

Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii

Uniwersytet Wrocławski

źródło: prtl.pl